原标题：新能源补贴退坡后，城市新能源公交如何转型

澎湃研究所研究员　樊盛涛

自2015年中国大规模推行公交电动化以来，部分电动公交车已达到服役年限，电池性能下降，导致部分城市出现停运现象，引发政府关注。据中国能源报报道，2023年以来，河北保定、湖北黄石、湖南衡山、甘肃兰州等地陆续发生公交停运，主要因电池衰减未及时处理。

随着新能源公交车车龄达到7-10年，更新换代需求迫切，但国家补贴退坡，地方政府需承担更多补贴成本，地方财政压力加大，尤其是经济欠发达地区，公交系统的运营面临挑战。

面对日益增长的公交更新需求，2024年3月，国务院发布的《推动大规模设备更新和消费品以旧换新行动方案》（下称《方案》），提出公交车更新量化目标，鼓励地方政府利用中央财政奖励资金支持新能源公交车的换代升级。7月29日交通运输部和财政部发布《新能源城市公交车及动力电池更新补贴实施细则》，对车龄8年以上的新能源公交车给予平均8万元/辆的更新补贴，对动力电池更换的补贴则为4.2万元/辆。

即将于12月1日实施的《城市公共交通条例》，明确要求地方政府根据财政承受能力安排公交运营预算，以保障系统稳定运行。

根据公开资料，2015年和2016年中国新能源公交车采购量显著增长，2015年为2.5万辆，占比66%，2016年为4万辆，占比86%。2016年底，国家宣布自2017年起逐年退坡新能源汽车购置补贴。随着新能源公交车达到更换年限，如何在地方财政压力下实现有效转型成为亟待解决的问题。

11月初，澎湃研究所研究员通过调研并采访了北京公交集团和中国城市公共交通协会等相关人士，其认为随着政府财政收入的紧张和公共交通客流量的下降，长期依赖补贴的公共交通模式已难以为继。在此形势下，引入新的市场主体和竞争机制，以推动公共交通市场化改革，已成为一个关键的可行路径。

应对停运，传统办法仍需政府来兜底

2023年，保定市公交系统因资金紧张和车辆老化，导致部分线路停运，给市民出行带来不便。为解决这一问题，保定市采取了多项措施。2023年下半年，通过多渠道筹措资金，购置了330辆福田8.5米纯电动客车逐步投入运营，缓解了车辆短缺问题。同时，地方政府加大对公交系统的财政投入，确保公交公司获得正常运营资金，避免大规模停运的再次发生。

然而，这种解决方案依旧是由地方政府提供财政兜底的传统方式，未能有效解决公交系统对地方财政的高度依赖问题，亟需探索更为多元和可持续的资金支持路径。

交通与发展政策研究所东亚区首席代表刘岱宗对研究员表示，公交公司应逐步摆脱对政府补贴的依赖，通过市场化手段增强造血盈利能力。并通过优化运营和有效控制成本来提高自身的可持续性和竞争力，而不是依赖财政支持或盲目扩充车辆。

他进一步分析称，公交系统在市场化改革中应注重提升服务质量、缩减不必要的车辆和人员规模，并使用更高效的电动公交车来降低成本。通过市场化定价和定制公交等创新服务模式，公交公司可以增强对客流的吸引力，摆脱政府“兜底”式支持。

不同城市面临着约束条件不同

经过十余年发展，中国公交车电动化比例已经非常高。交通部在2024年6月发布的《2023年交通运输行业发展统计公报》显示，截至2023年末，全国拥有公共纯电动汽车47.4万辆，在公交车总量中占比为69.4%，同比提高4.7个百分点。然而，不同城市的公共交通结构和需求存在差异。

在中国城市公共交通协会新能源分会秘书长麦文杰看来，相比于北京等一线城市，三线城市如保定和柳州在公交车更新方面对中央补贴的依赖较高，即：但地方财政的配套能力有限。尽管国家提供部分补贴，地方仍需承担一定比例的费用，这对财政紧张的地方形成了较大压力。目前的补贴政策规定：国家对车龄超过8年的新能源公交车给予每辆平均8万元的更新补贴，对动力电池更换的补贴为每辆4.2万元，其他补贴则需地方财政配套支持。

他举例，柳州市在2016年前购入了一批混合动力公交车。这些车辆电池容量较小，通常只有几十千瓦时（kWh）。随着使用年限的增加，电池性能逐渐下降，续航能力不足。后续如果要更换这批电池，对于地方财政会形成一定的压力。

10月18日，柳州市发布公告，明确新能源公交车的更新补贴为每辆8万元，更换动力电池的补贴为每辆4.2万元，但补贴原则上不得超过电池购置价格的50%。然而，实际更换一块电池的成本通常在10万元以上，补贴金额远低于实际需求，差额部分给地方财政带来较大压力。

相比之下，2013年至2015年间，中央和地方政府对新能源公交车提供了较高的双重财政补贴。当时，纯电动公交车按车长划分，仅中央补贴就达到30万至50万元不等。这种补贴幅度的减少，令当前的车辆更替和电池更换更加依赖地方财政支持。

公交电动化或需构建多层次的政策支持体系

中国的公共交通系统（如公交）主要由国有企业负责运营和管理。各大城市的公交公司通常由地方政府直接或间接控股，承担着公共交通的核心职能。在保障这些服务的过程中，地方政府的财政状况起到了至关重要的支撑作用。

财政自给率（财政自给率=地方财政收入/地方财政支出）作为一个重要指标，衡量了一个地区在满足自身财政需求时对自有收入的依赖程度，反映出地方财政的独立性和自给能力。前述公交停运的城市如河北保定35%、湖北黄石52%、湖南衡山46%、甘肃兰州50%，而广州是65%，北京是78%。

数据来源：2023年各地财政收支公开的数据

麦文杰表示，从他的调研和观察来看，北京和广州等地的公交转型或是一个方向。广州公交公司在推动公交电动化和企业转型方面采取了多项措施。

如拓展第三产业：广州公交等公司已经成立了专门公司，负责电池的梯次利用、充电储能和光伏解决方案，甚至为国内外市场提供相关服务。这些业务不但能够增加收入，还能够使公交公司逐步具备在新能源领域内自我循环、自我维持的能力。

如优化运营模式：北京、重庆等地的公交公司正在尝试多元化的服务模式，如利用废旧公交车开展社区卖菜服务，或开发文旅专线，为市民提供更多样化的服务。此外，公交公司还可以借助自身资源优势，发展定制化出行方案，比如为老年群体提供更便捷的公交服务。

研究员认为，国有企业在开展经营性活动时，应避免利用其市场支配地位进行不正当竞争，以维护公平的市场环境，保障其他市场参与者的平等竞争机会。

此外研究员认为，前述提到的《城市公共交通条例》鼓励社会资本进入公共交通领域是一项积极的方向。通过引入民营资本，公交公司可以在第三产业上进行拓展，提升财务自给能力。例如，广州公交集团在新能源产业园试点建设大湾区首个公交车退役电池梯次利用储能项目。

刘岱宗则表示，引入社会资本将加速公交系统的市场化进程，有助于提升市场效率和资源配置效率。社会资本的参与可以促使公交公司更有效地管理资源，优化运营模式。由于社会资本具有逐利性，其进入公交领域需要明确的盈利模式和政策支持，特别是在用地开发等方面提供优惠，以吸引投资并确保其符合市场化改革方向。

具体来说，在全国统一大市场的政策背景下，引入更多市场主体参与公交运作，打破区域间的要素壁垒，推动公共交通服务的市场化。推进市场化改革有助于提升资源配置效率，削弱区域市场的垄断性，使公共服务更具竞争力和可持续性。

当前依赖政府补贴的公交体系随着财政压力增大逐渐难以为继。引入市场机制后，可以允许表现优异的企业（如深圳地铁等）跨区域参与竞争，从而减轻财政负担，提升服务质量，实现资源优化配置。

此外，公共交通市场的一体化将带来市场行为的标准化管理，确保市场主体在提供基本服务的同时，能够满足多样化、定制化的需求。“通过放宽准入、引入多元主体竞争，有助于营造公平、规范的市场环境，推动各主体在创新中提升服务质量和运营效率。这种竞争机制不仅能解决区域性垄断，还将为公共交通行业创造更开放、透明的运营环境。”他说。